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Vérification d'un système en développement — Manifeste électronique
Rapport de vérification interne
Septembre 2009
Table des matières
- Sommaire
- Introduction
- Opinion de la vérification
- Constatations, recommandations et plan d'action de la direction
- Annexe A : Critères de vérification
- Annexe B : Liste des sigles
Sommaire
Contexte
Le projet du manifeste électronique est la troisième phase de l'initiative appelée « Information préalable sur les expéditions commerciales » (IPEC). L'objectif du Manifeste électronique est de moderniser et d'améliorer la façon dont l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) traite et contrôle les marchandises commerciales qui entrent au Canada. Le Manifeste électronique a obtenu l'approbation effective de projet (AEP) le 29 novembre 2007 à titre de grand projet de l'État (GPE); son coût estimatif était de 396 millions de dollars, et sa date d'achèvement était fixée au quatrième trimestre de l'exercice 2011-2012.
En février 2009, la date d'achèvement du projet a été révisée afin de refléter un changement de financement concernant le Manifeste électronique, dans le cadre de la réduction apportée par l'ASFC aux niveaux de référence pour deux ans, à l'appui du Plan d'action économique du Canada. Il a été estimé que ce rajustement aurait pour effet de repousser la date d'achèvement de 2012 à 2014.
Objectif et étendue
La vérification avait pour objectif de donner l'assurance que le cadre de gestion du projet et les méthodes de gestion des données concernant le Manifeste électronique étaient appropriés et efficaces.
La vérification a porté principalement sur les processus de gestion du projet, ce qui inclut la planification du projet, les mesures de contrôle et de surveillance, de même que les activités de production de rapports. Le travail sur le terrain a été mené pour le compte de la Direction de la vérification interne par le Centre de gestion publique inc., entre les mois de janvier et d'avril 2009. La documentation relative au projet, pour la période de décembre 2008 à mars 2009, faisait partie de l'étendue de la vérification.
Énoncé d'assurance
La mission de vérification a été planifiée et exécutée conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada.
Opinion de la vérification
La vérification a permis de constater que l'on a établi pour le Manifeste électronique un cadre de gestion de projet de haut niveau. Vu la complexité de ce projet, il était nécessaire que la direction veille à améliorer les processus de gestion et de régie du projet afin de gérer convenablement et efficacement les risques inhérents aux échéanciers, aux coûts et à l'étendue du projet.
Étant donné que l'établissement des besoins des utilisateurs se situait à un stade préliminaire, la vérification n'a pas pu fournir d'opinion sur les pratiques de gestion des données.
Observations principales
La vérification a examiné les progrès accomplis par rapport aux plans d'action de la direction concernant les vérifications du cadre général de gestion de l'élaboration des systèmes de l'ASFC en 2007, et elle a révélé que l'on avait donné suite à un grand nombre des recommandations formulées. Les modèles de gestion du projet ont été mis au point, les autorités, les responsabilités et les éléments de responsabilisation ont été définis et les promoteurs opérationnels ont été associés au projet.
Le projet du manifeste électronique a fait suite à ce cadre général; cependant, il est nécessaire de faire du travail supplémentaire pour adapter le cadre au projet du manifeste électronique, qui se compose de multiples éléments interdépendants.
Dans l'ensemble, l'efficacité de la régie du projet a été amoindrie par une structure de régie complexe. En outre, les informations d'état présentées aux comités de régie supérieurs étaient d'un niveau élevé, et les renseignements pertinents sur les risques et l'étendue du projet n'étaient pas suffisamment détaillés. Les travaux de planification du projet n'ont pas été exécutés de manière uniforme d'une équipe à une autre, et le système de suivi des délais du projet était fondé sur des méthodes différentes; à cause de cela, le suivi du projet et les processus de production de rapports ont été plus difficiles.
Il existe des possibilités d'amélioration qui simplifieraient la structure de régie, et qui permettraient d'appliquer des processus de gestion du projet et des coûts qui seraient adaptés au Manifeste électronique. Ces changements faciliteraient la fourniture des renseignements dont la haute direction a besoin pour surveiller l'évolution du projet afin de garantir que l'on atteint les objectifs de ce dernier.
Lors de la période choisie pour les travaux de vérification, il y a eu des changements de personnel au niveau du gestionnaire du projet, du directeur du projet et des chefs d'équipe du projet, ainsi que des changements dans les niveaux de dépenses du projet au cours des divers exercices. Un changement de financement dans le budget relatif au Manifeste électronique a été mis en œuvre dans le cadre d'une réduction sur deux ans des niveaux de référence de l'ASFC en vue de soutenir le Plan d'action économique du gouvernement, et l'échéancier du projet a été prolongé de 2012 à 2014. En raison de ces changements, l'échéancier de base du projet était en voie de révision.
Les responsables de la vérification ont été informés qu'après la clôture de la présente vérification, un examen technique du projet, mené par une tierce partie, sera planifié et exécuté. Il s'agit là d'un examen important pour s'assurer que le projet répondra aux besoins opérationnels.
Réponse de la direction
La direction est d'accord avec les recommandations de la présente vérification, relativement à ses constatations. De plus, l'équipe de projet du Manifeste électronique est heureuse de constater que la vérification rend compte de la base solide des pratiques globales de gestion de projet dont font preuve les membres du projet. Par exemple, il y a reconnaissance de l'amélioration continue du cadre général de gestion de l'élaboration des systèmes de l'ASFC en 2007, car les modèles de gestion du projet sont mieux développés, les autorités, les responsabilités et les éléments de responsabilisation sont définis et les promoteurs opérationnels ont été associés au projet. L'équipe de projet du Manifeste électronique pourra améliorer davantage la gestion du projet grâce aux recommandations de cette vérification.
L'équipe de projet du Manifeste électronique a également indiqué que, depuis la fin des phases de vérification préliminaires, des mesures concrètes ont été prises (et d'autres sont en cours) pour traiter certaines des lacunes qui ont été identifiées dans le cadre de cette vérification. À titre d'exemple, deux comités des directeurs généraux de niveau supérieur ont été combinés afin de d'améliorer le processus de règlement des problèmes ou de renvoi de ces derniers aux échelons supérieurs et d'aborder la question de la structure de régie complexe. En outre, le Bureau du contrôle et de soutien du projet (BCSP) travaille à l'égard de la documentation des processus de projet clés qui ont un rapport direct avec les recommandations de cette vérification concernant la gestion des changements, des risques et des enjeux dans le Cadre de gestion du projet du manifeste électronique. L'équipe de projet du Manifeste électronique utilise présentement le logiciel Microsoft Project 2003 pour gérer le calendrier de projet – l'équipe est d'accord avec les constatations de la vérification selon lesquelles cet outil présente des déficiences pour un projet d'une telle envergure. Tel qu'il est indiqué dans le plan d'action pour la recommandation 4, l'équipe a débuté le processus d'acquisition pour le Microsoft Project Server qui a été identifié comme un meilleur outil pour planifier et gérer ce type de travail.
Les mesures décrites dans ce rapport sont jugées concrètes et réalisables; elles seront mises en pratique par l'équipe de projet du Manifeste électronique de même que par les responsables d'autres secteurs de l'ASFC.
Introduction
Contexte
Le projet du manifeste électronique est la troisième phase de l'initiative intitulée « Information préalable sur les expéditions commerciales » (IPEC) et il s'agit d'une priorité importante au sein du Partenariat nord-américain pour la sécurité et la prospérité. Ce projet a pour objectif de moderniser et d'améliorer la façon dont l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) traite et contrôle les marchandises commerciales qui entrent au Canada.
Grâce au Manifeste électronique, l'ASFC recueillera à l'avance des renseignements pour tous les modes de transport; il s'agit plus précisément de la réception par voie électronique, et préalablement à l'arrivée, des données sur l'admissibilité des marchandises, des moyens de transport, des équipages et des importateurs, de la part des transporteurs, des transitaires et des importateurs ou des courtiers, dans les secteurs routier et ferroviaire. Ces renseignements permettront à l'ASFC de soumettre les marchandises commerciales à des évaluations de risques de façon à repérer et à interdire les expéditions à risque élevé avant leur arrivée au Canada, ce qui activera ainsi de manière concrète le traitement et le dédouanement des expéditions à faible risque.
La vice-présidente, Direction générale de l'innovation, des sciences et de la technologie (DGIST), qui exerce les fonctions de chef de projet pour le Manifeste électronique, est responsable envers le président de l'ASFC de l'exécution du projet. La directrice générale, Manifeste électronique, qui exerce les fonctions de gestionnaire du projet, est chargée d'atteindre tous les objectifs qui ont été définis pour le projet, et ce, dans les limites des délais fixés et des ressources allouées, ainsi que de diriger l'équipe de projet du Manifeste électronique de l'ASFC, avec le soutien de la haute direction qu'assurent les promoteurs et le chef du projet. Le rôle de promoteur du projet est assuré conjointement par trois directions générales (Exécution de la loi, Opérations et Admissibilité) qui fournissent l'expertise en la matière et prennent, dans le cadre du projet, les principales décisions qui se rapportent aux secteurs de programme dont ils sont responsables.
Le Manifeste électronique a obtenu l'approbation définitive de projet le 29 novembre 2007 à titre de grand projet de l'État (GPE), et il était assorti d'un coût estimatif de 396 millions de dollars et d'une date d'achèvement prévue fixée au quatrième trimestre de l'exercice 2011-2012.
En février 2009, la date d'achèvement susmentionnée a été révisée à la suite d'un changement de financement concernant le Manifeste électronique, lequel changement a été apporté dans le cadre de la réduction apportée par l'ASFC aux niveaux de référence pour deux ans, à l'appui du Plan d'action économique du Canada. Il a été estimé que ce changement repousserait la date d'achèvement de 2012 à 2014.
À la demande du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), l'ASFC a établi en 2007 une stratégie de supervision comportant une série d'examens et de vérifications qui permettraient d'obtenir, à des étapes cruciales, des conseils au sujet du projet du manifeste électronique. La stratégie a été communiquée au SCT, comme le seront les rapports ultérieurs qui en découleront. C'est ainsi qu'une vérification du Manifeste électronique a été incluse dans le plan de vérification interne de l'ASFC pour 2008-2009.
Au mois de mars 2009, les dépenses totales du projet ont été estimées à 112 M$ (8,2 M$ en 2006-2007, 33 M$ en 2007-2008 et une prévision de 71 M$ en 2008-2009).
Les vérifications menées antérieurement par la Direction de la vérification interne sur les systèmes en voie d'élaboration ont été utiles pour la présente vérification. L'une de ces vérifications a pris acte des progrès accomplis sur le plan de l'élaboration d'un cadre de gestion du projet et il y a été recommandé que l'on continue d'améliorer les processus relatifs aux éléments suivants : la gestion des risques et de la qualité du projet, la participation des promoteurs opérationnels au processus d'élaboration, la réalisation des avantages et les rapports sur l'état d'avancement du projet. Les vérifications relatives à deux autres projets en cours d'élaboration — la Déclaration de l'Information préalable sur les expéditions commerciales / Échange de données informatisé pour le mode aérien et la Cotation des risques fondés sur l'Information préalable sur les voyageurs / Dossier du passager — ont fait état de la nécessité de définir clairement les rôles et les responsabilités du projet, de disposer d'un processus exhaustif de gestion des changements et des problèmes et d'examiner le processus en vue de définir les besoins des nouveaux systèmes opérationnels en matière de sécurité.
Évaluation des risques
Une évaluation préliminaire des risques a été effectuée afin d'aider à planifier la vérification et à déterminer les priorités et les secteurs potentiels à vérifier. Cette évaluation a tenu compte de la taille et de la complexité du projet du manifeste électronique, ainsi que des stratégies de réponse aux risques mises au point. Il a été considéré que les secteurs de risques suivants revêtaient une importance critique pour la mise en œuvre fructueuse de ce projet :
- Gestion du projet : il est possible que l'on n'ait pas implanté les processus et les outils nécessaires pour gérer efficacement un projet d'une telle taille et d'une telle complexité. La difficulté à obtenir, à former et à conserver du personnel ayant les compétences requises en matière d'activités opérationnelles et de technologies de l'information (TI) représentait un risque potentiel de retards dans l'exécution des résultats attendus du projet.
- Approvisionnement : il y avait un risque que le délai nécessaire pour fournir les produits relatifs au Manifeste électronique retarderait l'échéancier de déploiement du projet.
- Gestion des données : il y avait un risque que les retards subis sur le plan de la mise au point définitive des décisions concernant les changements de politique liés au programme et de l'approbation des modifications à apporter aux dispositions de la Loi sur les douanes et aux dispositions réglementaires connexes retarderaient l'échéancier du projet.
- Communication avec les intervenants : il y avait un risque que le manque d'appui des intervenants à l'égard de la solution conçue pour le Manifeste électronique, ainsi que leur disposition à utiliser les nouveaux processus relatifs au projet, occasionneraient des retards dans l'échéancier de mise en œuvre du Manifeste électronique.
- Analyse de rentabilisation : il y avait un risque que les avantages escomptés du Manifeste électronique n'aient pas été définis de manière assez détaillée pour mesurer le succès du projet.
- Processus et méthodes : il y avait un risque que les besoins préliminaires du projet n'aient pas été établis à un niveau détaillé suffisant.
- Transformation des activités : le projet du manifeste électronique représentait un changement important dans la façon dont les utilisateurs ultimes exécuteraient leurs tâches quotidiennes.
Étant donné que la Direction générale de l'innovation, des sciences et de la technologie (DGIST) avait prévu de faire examiner par une tierce partie l'analyse de rentabilisation et les résultats escomptés, le secteur « analyse de rentabilisation » a été retiré de l'étendue de la vérification.
La gestion du projet, l'élément sur lequel a principalement porté la vérification, avait été établie en fonction du calendrier et de l'état d'exécution du projet, en prenant pour base le stade d'avancement du Manifeste électronique. Les autres secteurs feront l'objet d'un examen dans le cadre de l'étendue des phases 2 et 3 des vérifications relatives au projet du manifeste électronique.
Objectif et étendue de la vérification
La vérification avait pour objectif de donner l'assurance que le cadre de gestion du Manifeste électronique et les pratiques de gestion des données connexes étaient appropriés et efficaces.
La présente vérification a été axée sur le secteur de la gestion du projet afin de répondre à l'objectif consistant à donner une assurance au sujet du cadre de contrôle de gestion du Manifeste électronique. Cela comportait une évaluation des besoins additionnels concernant la gestion des grands projets de l'État (GPE), ainsi qu'une évaluation du processus de gestion des risques inhérents au Manifeste électronique. L'aspect « gestion des données » a été retiré de l'étendue de la vérification, car la question des besoins des utilisateurs se situait à un stade d'élaboration préliminaire.
L'examen de vérification a été réalisé pour le compte de la Direction de la vérification interne par le Centre de gestion publique inc. entre les mois de janvier et d'avril 2009. Les documents relatifs au projet, pour la période de décembre 2008 à mars 2009, faisaient partie de l'étendue de la vérification.
Stratégie et méthodes
La vérification a permis de recueillir des éléments de preuve au moyen d'entretiens, de documents et d'observations directes, et elle a analysé et évalué les mécanismes de contrôle du projet du manifeste électronique par rapport aux critères de vérification choisis.
Les vérificateurs :
- se sont entretenus avec des gestionnaires du projet du manifeste électronique, des membres de la haute direction de l'ASFC et des représentants externes faisant partie des comités de régie du Manifeste électronique, de façon à déterminer et à évaluer le cadre de gestion qui avait été mis en place pour le projet;
- ont examiné divers documents afin d'évaluer chacun des critères de vérification et de relever des preuves du caractère approprié et de l'efficacité du cadre de gestion par rapport au Manifeste électronique, y compris les besoins relatifs à la gestion des GPE;
- ont exécuté des essais suffisants pour confirmer que l'on applique des mécanismes de contrôle de manière appropriée dans le cadre de la gestion du projet.
Critères de vérification
Les critères de vérification du système en voie d'élaboration concernant le Manifeste électronique ont été fixés en se fondant sur un certain nombre de sources faisant autorité, dont le Cadre amélioré de la gestion du SCT, les Objectifs de contrôle dans le domaine de l'information et des technologies connexes (COBIT) de l'Association des professionnels de la vérification et du contrôle des systèmes d'information (ISACA) et le Project Management Body of Knowledge (PMBOK) du Project Management Institute. Les critères détaillés sont présentés à l'annexe A du présent rapport.
Énoncé d'assurance
La présente mission de vérification a été planifiée et exécutée d'une manière conforme aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada.
Opinion de la vérification
La vérification a permis de constater que l'on a établi, pour le Manifeste électronique, un cadre de gestion de projet de haut niveau. Vu la complexité de ce projet, il est nécessaire que la direction se concentre sur l'amélioration des processus de gestion et de régie du projet, de façon à gérer de manière appropriée et efficace les risques que présentent l'étendue, les coûts et les délais du projet.
Étant donné que l'établissement des besoins des utilisateurs se situait à un stade préliminaire, la vérification n'a pas pu fournir d'opinion sur les pratiques de gestion des données.
Constatations, recommandations et plan d'action de la direction
La vérification a permis d'examiner les progrès accomplis par rapport aux plans d'action de la direction concernant les vérifications du cadre général de gestion de l'élaboration des systèmes de l'ASFC en 2007, et elle a pu constater que l'on avait donné suite à un grand nombre des recommandations formulées. Les modèles de gestion du projet ont été mis au point, les autorités, les responsabilités et les éléments de responsabilisation ont été définis et les promoteurs opérationnels ont été associés au projet.
Le projet du manifeste électronique a fait suite à ce cadre; cependant, il est nécessaire de faire du travail supplémentaire pour adapter le cadre au projet du manifeste électronique, qui se compose de multiples éléments interdépendants.
Dans l'ensemble, l'efficacité de la régie du projet a été amoindrie par une structure de régie complexe. En outre, les informations d'état présentées aux comités de régie supérieurs étaient d'un niveau élevé, et les renseignements pertinents sur les risques et l'étendue du projet n'étaient pas suffisamment détaillés. Les travaux de planification du projet n'ont pas été exécutés de manière uniforme d'une équipe à une autre, et le système de suivi des délais du projet était fondé sur des méthodes différentes; à cause de cela, le suivi du projet et les processus de production de rapports ont été plus difficiles.
Il existe des possibilités d'amélioration qui simplifieraient la structure de régie, et qui permettraient d'appliquer des processus de gestion du projet et des coûts qui seraient adaptés au Manifeste électronique. Ces changements faciliteraient la fourniture des renseignements dont la haute direction a besoin pour surveiller l'évolution du projet afin de garantir que l'on atteint les objectifs de ce dernier.
Lors de la période choisie pour les travaux de vérification, il y a eu des changements de personnel au niveau du gestionnaire du projet, du directeur du projet et des chefs d'équipe du projet, ainsi que des changements dans les niveaux de dépenses du projet au cours des divers exercices. Un changement de financement dans le budget relatif au Manifeste électronique a été mis en œuvre dans le cadre d'une réduction sur deux ans des niveaux de référence de l'ASFC en vue de soutenir le Plan d'action économique du gouvernement, et l'échéancier du projet a été prolongé de 2012 à 2014. En raison de ces changements, l'échéancier de base du projet était en voie de révision.
La vérification a révélé qu'après la clôture de la présente vérification, un examen technique du projet, mené par une tierce partie, sera planifié et exécuté. Il s'agit là d'un examen important pour s'assurer que le projet répondra aux besoins opérationnels.
Régie du projet
Le Manifeste électronique comportait une structure de régie complexe, dans le cadre de laquelle plus de dix comités différents fournissaient des directives et des conseils. Les membres des comités de niveau supérieur ont indiqué qu'on ne leur fournissait pas assez de renseignements pour assurer une supervision adéquate.
La vérification prévoyait révéler une structure de régie de projet qui comportait des niveaux de pouvoirs et des processus décisionnels bien définis pour assurer l'orientation générale, prendre les décisions qui s'imposent et engager les ressources nécessaires à l'égard du projet.
Ce projet était doté d'une structure de régie complexe comportant plus de dix comités différents qui fournissaient des instructions et des conseils. Des membres des comités de niveau supérieur ont indiqué qu'on ne leur fournissait pas assez de renseignements pour assurer une supervision adéquate. La liste des membres, les attributions et les rôles et les responsabilités des divers comités composants ont été documentés. Dans le cadre des pouvoirs définis, le gestionnaire du projet du manifeste électronique prenait les décisions relatives au projet et décidait quand faire participer au processus décisionnel le comité approprié selon la structure de régie.
Les comités ne se réunissaient pas toujours aussi souvent que prévu. Le comité interne de niveau supérieur qui avait pour mandat d'examiner les renseignements clés concernant le projet, comme les risques, les problèmes, l'étendue, le budget et l'échéancier, était le Comité de l'innovation, des sciences et de la technologie (CIST) qui, au cours de la période visée par l'examen, se réunissait trimestriellement et discutait des questions relatives à la TI qui avaient trait non seulement au Manifeste électronique mais à l'ASFC en général. Le Comité consultatif supérieur du projet (CCSP), établi pour répondre aux besoins de gestion du projet spécifiés par le Conseil du Trésor pour un GPE, était mandaté pour tenir deux réunions par année, mais aucune n'a eu lieu entre le 8 août 2007 et février 2009.
Des membres du CIST et du CCSP ont indiqué qu'il était nécessaire de disposer de plus de renseignements détaillés sur l'état d'avancement du projet. En général, ces commentaires reflétaient le souhait d'obtenir une meilleure indication approfondie de l'état d'avancement du projet. Cependant, sous l'angle du Manifeste électronique, les rapports relatifs à l'état d'avancement du projet étaient conformes aux lignes directrices convenues en matière de présentation et de contenu. Par exemple, les renseignements relatifs à l'état d'avancement du projet qui étaient fournis au CIST étaient fondés sur divers modèles, comme le tableau de bord de la direction, que l'on avait adoptés à l'ASFC pour les projets d'élaboration entrepris par la DGIST. Ce fait a montré qu'il était nécessaire de s'entendre sur les rapports à produire avec les membres de la direction et les intervenants, ainsi que sur la façon de communiquer ces renseignements.
Lors de la période visée par l'examen de vérification, diverses mesures étaient envisagées pour affermir la structure de régie. Celles-ci consistaient notamment à améliorer le processus de règlement des problèmes ou de renvoi de ces derniers aux échelons supérieurs, ainsi qu'à identifier les changements avec le CCSP afin de mieux profiter de l'expérience des membres et d'améliorer l'efficacité de ce comité.
Il est possible que la structure de régie du Manifeste électronique entrave le processus décisionnel qui est nécessaire pour assurer l'efficacité de l'orientation et de la gestion générales du projet. En outre, la structure de régie complexe nécessitait un effort considérable de la part du Bureau du contrôle et de soutien du projet (BCSP) du Manifeste électronique et du gestionnaire du projet afin de gérer les communications avec tous les comités de régie.
Recommandation
1. Que la vice-présidente de la Direction générale de l'innovation, des sciences et de la technologie simplifie la structure de régie interne actuelle du Manifeste électronique et établisse un comité directeur de projet distinct, formé de membres de la haute direction et comptant des représentants de toutes les directions générales parrainant le projet, qui assumera la responsabilité de l'exécution du projet ainsi que le mandat consistant à assurer la régie et l'orientation des questions relatives aux politiques, à la gestion et au projet.
| Plan d'action de la direction | Date d'achèvement |
|---|---|
| 1.1 Examiner la structure de régie actuelle en fonction des exigences relatives à une gouvernance de projet efficace, pour inclure la communication de l'état d'avancement du projet avec les intervenants touchés. | Achevé |
| 1.2 Créer un comité directeur spécialisé composé de cadres supérieurs qui se rencontrera tous les deux mois. | Achevé La première réunion du comité directeur de la vice-présidente chargée du Manifeste électronique a eu lieu le 4 août 2009. |
| 1.3 Valider les rôles et les responsabilités des organismes de gouvernance du Manifeste électronique de même que l'obligation qui s'y rattache. Voir à ce que les attributions soient exactes et mises à jour. | Novembre 2009 |
| 1.4 Fournir des comptes rendus à la haute direction et demander une rétroaction – des tableaux de bord sur l'état du projet seront envoyés à la vice-présidente de la Direction générale de l'innovation, des sciences et de la technologie tous les mois ou au besoin. | En cours Des réunions sur la santé du Manifeste électronique auront maintenant lieu tous les mois. |
Processus de gestion du projet
Les processus de gestion des risques, des problèmes, de l'étendue et des ressources humaines n'étaient pas adaptés à un projet d'une telle taille et d'une telle complexité.
La vérification prévoyait révéler une approche, des processus, des politiques et des modèles uniformisés pour étayer l'exécution efficiente et efficace de tous les résultats attendus, dont des outils uniformisés qui permettraient de soutenir les mesures de planification, d'exécution et de contrôle de base d'un projet d'une telle taille et d'une telle complexité. Par exemple, le projet serait doté d'un plan de gestion de risques en vue de déterminer et d'évaluer les risques possibles, d'établir une réponse à ces derniers, ainsi que de maintenir et de surveiller les mesures prises à leur égard et leur règlement. Les équipes du projet suivraient les processus établis pour gérer l'étendue, l'échéancier, les risques, les enjeux liés au projet et assurer la gestion des changements et des confirmations, et tout problème serait signalé, examiné et réglé en temps opportun.
Des progrès avaient été accomplis par rapport à des recommandations de vérification antérieures visant à affermir le cadre de gestion du projet. La DGIST avait continué de mettre au point une approche uniformisée pour la gestion des grands projets d'élaboration de logiciels à l'ASFC. Le travail destiné à adapter ces processus génériques aux besoins particuliers d'un projet de la taille et de la complexité de celui du Manifeste électronique était encore en voie d'élaboration.
Les responsables du projet du manifeste électronique avaient mis au point des procédures de bureau pour les processus de gestion du projet. Cependant, ces dernières ne contenaient pas le niveau de détail nécessaire pour que les équipes du projet puissent les appliquer de façon uniforme. Les registres ne comportaient pas les détails appropriés et suffisants pour gérer convenablement les risques, les problèmes et les changements. Par exemple :
- les registres des risques ne concordaient pas avec les rapports de risques et manquaient de détails d'atténuation, de plans de secours et de plans d'action permettant de répondre efficacement aux risques relevés. Jusque là, les risques étaient saisis à un niveau stratégique, mais pas à un niveau opérationnel détaillé;
- les plans d'action et les rapports sur l'état d'avancement du projet ne comportaient pas de détails suffisants sur la façon de régler les problèmes. Les détails figuraient souvent dans des documents, mais sans recoupement avec le registre des problèmes, et il était donc difficile de suivre les progrès accomplis. En outre, un examen des documents a dénoté que les problèmes n'étaient pas réglés en temps opportun;
- la procédure de gestion des changements exigeait que toutes les demandes de changement soient officiellement consignées dans un registre des changements qui servirait à appuyer le travail d'analyse et l'approbation officielle du changement. Il n'y avait aucune preuve que l'on se servait de ce registre pour suivre l'état des changements.
Les mécanismes de supervision établis donnaient une assurance que les risques stratégiques, ceux qui se rapportaient à la clarté des instructions et des opérations, étaient atténués de manière efficace et que le projet était aligné sur les directives de l'ASFC et les étayait. Les éléments de suivi étaient souvent inscrits à l'ordre du jour de réunions ultérieures mais, à ces dernières, les documents n'étaient pas suffisants pour déterminer si l'élément en question avait été réglé. Si des mesures de suivi étaient prises, c'était habituellement plusieurs mois, voire un an, après la discussion initiale.
Le projet avait subi un roulement de personnel élevé. Depuis son lancement, il s'était produit quelques changements au sein de la direction du projet, ce qui s'était soldé par des changements dans l'application des processus de gestion du projet à mesure que l'on acquérait de l'expérience. Même si les équipes du projet avaient suivi une formation, aucun processus officiel de formation ne permettait d'intégrer efficacement les nouveaux membres du personnel au projet et de leur faire prendre conscience de l'étendue, des méthodes et des procédures du projet. Le plan de dotation en personnel du projet n'avait pas été mis à jour d'une manière conforme aux besoins en dotation en personnel établis dans l'échéancier du projet, afin de s'assurer que l'on disposait des personnes et des compétences requises pour mener à bien le travail.
La direction avait mis en place des processus et établi des pratiques, mais ils n'ont pas été « personnalisés » de façon à intégrer les pratiques exemplaires et les leçons apprises pour un projet de la taille de celui du Manifeste électronique. L'élaboration de divers processus de gestion de projet adaptés aux besoins particuliers du Manifeste électronique permettrait de gérer de manière plus efficiente et efficace ce dernier.
Recommandation
2. Que la vice-présidente de la Direction générale de l'innovation, des sciences et de la technologie « personnalise » et mette en œuvre des processus concernant la gestion des risques, des enjeux, de l'étendue et des ressources humaines du projet.
| Plan d'action de la direction | Date d'achèvement |
|---|---|
| 2.1 Définir et exposer clairement les procédures de renvoi aux paliers supérieurs de la gestion des enjeux, des risques et des changements en vue de les intégrer au Cadre de gestion du projet du manifeste électronique. Le Cadre de gestion du projet comprendra plusieurs éléments dont des plans, des processus, des procédures, des outils et des modèles. Ces éléments seront conçus aux fins de les utiliser ensemble pour gérer le projet du manifeste électronique pendant son cycle de vie. | Le Cadre de gestion du projet du manifeste électronique et les procédures liées à la gestion des enjeux, des risques et des changements, ainsi que plusieurs autres procédures, sont prévus pour approbation d'ici le 30 septembre 2009. |
| 2.2 Mettre à jour la stratégie de gestion des ressources humaines et y exprimer clairement la planification des ressources humaines, de même que l'établissement, l'élaboration et la gestion des équipes du projet. | Février 2010 |
| 2.3 Dès que les éléments du Cadre de gestion du projet auront été approuvés (pour inclure les plans, processus, procédures, outils et modèles), ils seront affichés sur le site Web du Bureau de contrôle et de soutien du projet du Manifeste électronique afin de faciliter leur accès par les membres des équipes du projet. | En cours – février 2010 |
Plans du projet
Les équipes de projet avaient dressé des plans de travail pour leurs projets particuliers, mais ces plans n'ont pas été établis de manière uniforme. Certains ne contenaient pas le niveau de détail nécessaire pour gérer efficacement les activités quotidiennes liées au Manifeste électronique.
La vérification prévoyait révéler un plan intégré et de base qui comporterait les tâches, les jalons, les éléments de dépendance et les résultats attendus les plus importants.
Le BCSP et les chefs d'équipe du projet du manifeste électronique ont établi conjointement un échéancier principal du projet (EPP), qui était étayé par des plans d'équipe particuliers, conformément au processus de planification de projet de la DGIST. Le BCSP avait intégré dans l'EPP les produits livrables, les activités et les jalons du projet, et il avait mis en place des processus permettant d'établir et de surveiller le travail accompli et la durée de l'échéancier.
Le BCSP a compté sur les différentes équipes pour lui fournir les renseignements nécessaires pour tenir à jour l'EPP. Il n'était pas habilité à prescrire aux équipes de recourir à une méthode de planification commune et, de ce fait, chaque équipe a utilisé celle qui lui était propre. Pendant qu'une équipe effectuait sa planification à un niveau détaillé et rendait compte des mesures à prendre pour exécuter le travail, ce qui représentait une pratique exemplaire au sein du projet du manifeste électronique, d'autres équipes utilisaient des plans de projet de haut niveau et rendaient compte des efforts accomplis, plutôt que des efforts à faire.
Par conséquent, la planification des ressources dans les plans relatifs au projet, au niveau des équipes, n'était ni uniforme ni complète. Les rapports relatifs aux progrès accomplis qui ne comprenaient que les efforts faits jusque là et aucune estimation des efforts à faire ne représentaient pas réellement la mesure dans laquelle on respectait les échéanciers concernant les résultats attendus. En outre, il était difficile d'évaluer si les équipes disposaient de ressources suffisantes pour effectuer les travaux requis.
Le fait que le BCSP n'avait pas les outils nécessaires pour planifier et suivre un projet de cette ampleur compliquait également le travail d'élaboration et de tenue à jour de l'EPP. Le logiciel Microsoft Project Server, l'outil de planification multi-utilisateurs choisi par le BCSP, n'était pas certifié à ce moment-là pour être utilisé dans le cadre de l'infrastructure de TI de l'ASFC. De ce fait, des travaux considérables ont été faits pour entrer manuellement des données et concilier les progrès des équipes, ce qui a occasionné des retards ainsi que d'éventuelles erreurs. Le BCSP a effectué ses tâches de planification relatives au projet de manière efficace, compte tenu des outils restreints dont il disposait et du fait qu'il dépendait des informations émanant des équipes.
Ces problèmes ont eu une incidence sur la présentation en temps utile des renseignements relatifs au plan du projet, et ils ont intensifié le risque que l'on ne présente pas avec exactitude l'état du projet.
Recommandations
3. Que la vice-présidente de la Direction générale de l'innovation, des sciences et de la technologie établisse et mette en œuvre une approche uniformisée afin que les équipes puissent planifier le projet et en rendre compte de manière détaillée.
| Plan d'action de la direction | Date d'achèvement |
|---|---|
| 3.1 Établir et maintenir une procédure d'établissement de rapports périodiques et uniformes sur l'état d'avancement des équipes de projet. La procédure sera incorporée dans le Cadre de gestion du projet (laquelle est également liée aux points 2.1 et 2.3 de la recommandation 2 du plan d'action de la direction). | Novembre 2009 |
4. Que la vice-présidente de la Direction générale de l'innovation, des sciences et de la technologie étudie les moyens possibles d'acquérir et d'implanter un outil logiciel de gestion de projet qui convienne aux grands projets de TI.
| Plan d'action de la direction | Date d'achèvement |
|---|---|
| 4.1 Améliorer l'outil logiciel Microsoft Project en faisant l'achat et la mise en œuvre du Microsoft Project Server. | La demande initiale a été faite (été 2009). En raison de la durée du cycle d'approbation et d'approvisionnement, la date d'achèvement n'est pas prévue avant septembre 2010. |
État du projet
Les rapports relatifs à l'état du projet ne comportaient pas assez de détails pour que l'on puisse bien saisir les progrès accomplis dans le cadre du projet, ainsi que les risques et les problèmes connexes. Des estimations ont été utilisées pour suivre les coûts du projet à un niveau détaillé, mais le processus n'a pas été officialisé.
La vérification prévoyait de révéler que l'état du projet et les résultats obtenus étaient surveillés, suivis, contrôlés et déclarés aux niveaux appropriés au sein de l'ASFC, et que les budgets relatifs aux investissements concernant le Manifeste électronique et les opérations connexes en cours avaient été établis et que les dépenses étaient surveillées par rapport aux budgets établis.
Divers mécanismes ont été utilisés pour rendre régulièrement compte des progrès accomplis aux divers comités de régie internes et externes ainsi qu'aux intervenants du projet, dont des rapports détaillés sur l'état du projet au niveau des équipes, des tableaux de bord détaillés et de la direction, des séances d'information sur l'état d'avancement du projet, des séances-bilans, des mises à jour sur la situation financière, de même que les examens de situation des GPE qu'exigeait le SCT. Outre ces mécanismes de rapport, une stratégie de supervision ou d'examen par une tierce partie a été établie en 2007 en vue de fournir des conseils indépendants à des étapes cruciales du projet. Lors de la période de l'examen de vérification, il restait encore à mettre la dernière main à l'étendue du prochain examen ainsi qu'à fixer le moment où ce dernier aurait lieu. La vérification a révélé qu'un examen technique des produits à livrer sera planifié et exécuté après la clôture de la présente vérification. Cet examen technique donnerait à la haute direction une certaine assurance quant aux conseils techniques indépendants concernant l'étendue, les délais et le budget du projet.
Le tableau de bord de la direction et les trousses d'information sur l'état du projet ont été les principaux moyens de tenir le CIST au courant des progrès accomplis par rapport aux objectifs du projet. Lors de la période visée par l'examen de la vérification, des mises à jour ont été faites trimestriellement à ce comité. Par la suite, la fréquence des réunions du CIST a été intensifiée et le chef de projet du Manifeste électronique a fourni des rapports de situation au besoin.
Le format et le contenu du tableau de bord de la direction et des trousses d'information sur l'état du projet qui ont été présentés au CIST étaient fondés sur des modèles que l'ASFC avait adoptés. Le tableau de bord et les trousses d'information donnaient un aperçu de l'état général du projet (p. ex. rouge, jaune, vert) et contenaient des renseignements restreints permettant de faire des comparaisons entre divers éléments réels et prévus (coûts, échéancier, étendue et qualité du rendement).
Les éléments de base de l'échéancier et du plan du projet ont été établis en décembre 2008. Cependant, par suite du changement de financement concernant le Manifeste électronique, il était nécessaire d'établir un autre plan et un autre échéancier de base. À défaut d'un tel plan et d'un tel échéancier, il n'y a eu aucun jalon convenu par rapport auquel rendre compte de l'état d'avancement du projet.
La vérification a permis de constater que des processus avaient été établis et étaient suivis au chapitre de la gestion des fonds relatifs au Manifeste électronique dans le cadre de niveaux de référence existants. Les dépenses réelles par exercice ont été analysées de façon à pouvoir relever les écarts des dépenses et de quantifier les fonds inutilisés à reporter aux exercices suivants. Des projections financières fondées sur les dépenses encourues et prévues ont servi à évaluer la situation financière finale par rapport au budget approuvé.
Le processus utilisé pour rendre compte de la situation des dépenses par opposition au budget alloué, relativement aux produits livrables dans le cadre du projet du manifeste électronique, n'a pas été officialisé ou apuré. Les renseignements financiers, établis par élément ou par capacité, sont une mesure utile pour déterminer la cause et l'ampleur de toute différence de coûts et déterminer s'il est nécessaire de prendre des mesures correctives.
Le projet du Manifeste électronique avait réparti le budget en fonction des produits livrables. La structure de suivi des renseignements financiers et d'établissement de rapports utilisée dans le cadre du système de rapports de gestion financière à l'ASFC, à savoir les systèmes administratifs d'entreprise (SAE), a permis de déterminer les coûts imputés à la DGIST pour chaque produit livrable. Dans le cas des autres directions générales, la création d'un processus d'estimation sera nécessaire pour attribuer les coûts par direction générale qui sont liés au Manifeste électronique relativement aux produits livrables du projet.
Par conséquent, la saisie et la déclaration des coûts relatifs au projet ont obligé à tenir un système manuel pour extraire les données financières réelles des SAE et imputer des coûts à un produit livrable. Le BCSP était tenu d'estimer la répartition des coûts réels par produit livrable. Ce processus a été accompli de manière ponctuelle, et les coûts totaux, au niveau des produits livrables, n'ont pas été rapprochés des coûts totaux réels dans les SAE. Le processus suivi ne correspondait pas à la norme du cadre de gestion de projets de l'ASFC, qui recommandait que l'on établisse une base financière pour tous les produits livrables ou tous les ensembles de travaux prévus dont on se servirait pour mesurer le rendement du projet.
Les principaux intervenants recevaient des comptes rendus de niveau élevé, et l'état du projet n'a pas été suivi à un niveau suffisamment détaillé pour qu'il soit possible de refléter l'aspect véritable de l'état d'avancement du projet. Ce fait a été renforcé par un thème commun dans la présente vérification, à savoir que la haute direction n'avait pas une bonne idée du point où se situait le projet par rapport à son plan de travail et aux résultats attendus.
Recommandations
5. Que la vice-présidente de la Direction générale de l'innovation, des sciences et de la technologie s'assure que le suivi du rendement du projet, ainsi que le contrôle et les rapports connexes, ont lieu à un niveau de détail suffisant pour étayer la réalisation efficace des objectifs du projet et les décisions prises en rapport avec l'affectation des ressources.
| Plan d'action de la direction | Date d'achèvement |
|---|---|
| 5.1 Déterminer une procédure qui assurera l'établissement de rapports périodiques et uniformes sur les finances et sur l'état d'avancement des équipes de projet. La procédure sera incorporée dans le Cadre de gestion du projet (laquelle sera également liée aux points 2.1, 2.3 et 3.1 des recommandations 2 et 3 du plan d'action de la direction). | Novembre 2009 |
6. Que la vice-présidente de la Direction générale de l'innovation, des sciences et de la technologie veille à ce qu'un examen soit effectué par des tiers aux étapes cruciales du projet du manifeste électronique et que cet examen porte sur l'étendue, l'échéancier et le budget du projet.
| Plan d'action de la direction | Date d'achèvement |
|---|---|
| 6.1 Des examens par des tiers du projet seront achevés aux étapes cruciales et au besoin, à la demande des comités de régie supérieurs. Les examens par des tiers toucheront aux éléments du budget, de l'étendue et du calendrier. | Suivant les besoins |
| 6.2 L'énoncé de travail pour le prochain examen par des tiers sera finalisé d'ici le mois de novembre 2009. L'appel d'offres sera affiché en décembre 2009. | Février 2010 |
Annexe A : Critères de vérification
Les critères de vérification utilisés pour la phase de mission sont les suivants :
| Catégorie de contrôle | Critères de vérification |
|---|---|
| Gestion du projet | 1.1 Une structure de régie de projet assortie de niveaux de pouvoirs et de processus décisionnels définis a été établie afin d'assurer l'orientation générale du Manifeste électronique, de prendre des décisions et d'engager des ressources, et cette structure fonctionne efficacement. |
| 1.2 Les processus et les outils de gestion du projet qui ont été établis permettent de guider l'exécution du Manifeste électronique et ils fonctionnent convenablement. | |
| 1.3 Le plan relatif au projet est intégré, il s'appuie sur un plan de base et il reflète le Manifeste électronique dans son ensemble, ce qui inclut les tâches, les jalons, les éléments de dépendance et les résultats attendus les plus importants. | |
| 1.4 L'état d'avancement du projet et ses résultats sont contrôlés et suivis et ils font l'objet de rapports aux échelons appropriés de l'Agence. | |
| 1.5 Les budgets relatifs aux investissements et aux opérations en cours qui se rapportent au Manifeste électronique sont établis, et les dépenses sont suivies par rapport aux budgets établis. | |
| 1.6 Il existe un processus documenté de gestion de risques et on s'en sert pour identifier et évaluer les risques, établir une réponse à ces derniers et tenir à jour et surveiller le plan d'action relatif aux risques. | |
| 1.7 Il existe un processus documenté de gestion des problèmes et on s'en sert pour identifier et évaluer les problèmes, établir et surveiller un plan d'action et examiner régulièrement les questions non réglées. |
Annexe B : Liste des sigles
- AEP
- approbation effective de projet
- ASFC
- Agence des services frontaliers du Canada
- BCSP
- Bureau du contrôle et de soutien du projet
- CCSP
- Comité consultatif supérieur du proje
- CIST
- Comité de l'innovation, des sciences et de la technologie
- COBIT
- Objectifs de contrôle dans le domaine de l'information et des technologies connexes
- DGIST
- Direction générale de l'innovation, des sciences et de la technologie
- EPP
- échéancier principal du projet
- GPE
- grand projet de l'État
- IPEC
- Information préalable sur les expéditions commerciales
- ISACA
- Association des professionnels de la vérification et du contrôle des systèmes d'information
- PMBOK
- Project Management Body of Knowledge
- SAE
- systèmes administratifs d'entreprise
- SCT
- Secrétariat du Conseil du Trésor
- TI
- technologie de l'information
